新时代公共法律服务体系建设的“顺昌答卷” - 党建工作品牌

村（居）委员会是我国最基层的群众自治组织，与人民群众联系最直接、最密切。从2016年底开始，顺昌县筹划在村居设立“公共法律服务协理员”，按照“普法、服务、解困、维稳”的职责定位，把公共法律服务资源延伸到村（居），在促进服务主体多元化、提供方式多样化方面，开展了具有创新意义的探索实践。

顺昌县由于受地域和经济发展条件的制约，律师事业发展滞后，全县仅有律师事务所3所，执业律师6名，专职基层法律服务工作者6名。每万人口拥有律师数不足1人，远低于“全面建成小康社会万分之2.3”的指标要求。按照中央提出要“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的要求，顺昌县委、县政府积极探索向下延伸的公共法律服务路径，为经济欠发达、交通不便捷的乡村群众提供及时精准普惠优质的公共法律服务。2017年3月，县司法局在元坑镇蛟溪村设立全县第一家村级公共法律服务工作室。此举的本意是“试水”村一级对公共法律服务的需求，随着“工作室”在法律咨询、调解化解矛盾等方面发挥了较好的“定纷止争”作用，县司法局敏锐意识到，在村居设立公共法律服务工作室，不断延伸和拓展司法行政资源是新形势下密切党群干群关系的迫切要求和现实需要。2017年上半年，县司法局坚持“重在实体建设、重在服务实效、重在群众参与、重在持续发展”的工作目标，在全县12乡镇（街道）的149个村(居)开始了公共法律服务的探索实践。

有人管事、按章理事，依法办事是确保村级组织建设正常开展工作的基本保障。南平市司法局局长周邵福介绍说：“公共法律服务的‘顺昌答卷’可以用四句话来归纳，即：四位一体五职能、岗位补贴加奖励、广泛宣传家喻晓、法治思维入人心”。“四位一体”指的是：治保委员会主任、人民调解委员会主任、综治协管员、公共法律服务协理员；“五职能”指的是：法律援助、法律咨询、人民调解、矫正安帮、法律指引。正是明确了这样的职责定位、融合了这些基本职能，“公共法律服务协理员制度”的建立，使顺昌县村级组织添加了一股以法律服务群众、用法律凝聚民心的重要力量。

(一)解决“人”的问题。顺昌县通过整合综治协管员、反邪教宣传员、法律指导员、人民调解员、治保会主任、法律顾问等六大员，借助人民调解室、村（居）治保室、多元调处中心等功能室为依托，建立村（居）公共法律服务室，设立法律服务协理员，由一人兼任，统称为“公共法律服务协理员”。这样一来，公共法律服务工作室成为社情民意收集点、法治文化宣传点、矛盾纠纷化解点、法律服务联系点；公共法律服务协理员成为承接人民调解、法治宣传、法律咨询、法律援助等与群众需求密切相关的服务事项的主导力量，进而在基层农村统筹、盘活、做优、做强公共法律服务和综治维稳各项工作。2017年底，全县149名“公共法律服务协理员”经过公开选任、择优录用、岗前培训等程序后，成为“村（居）公共法律服务工作室”的主人。在149位协理员中，平均年龄47岁，其中具有大中专学历的50人，占总数的三成以上。有五分之一还担任村两委成员和人民调解员、综治协管员。

（二）定位“事”的范畴。县委、县政府给这支下沉在基层的新生力量的职责定位归纳起来就是八个字：“普法、服务、解困、维稳”。简单的八个字，所涵盖的却是几乎包含群众所有的诉求、矛盾纠纷的化解和法律服务的供给以及维护社会安定稳定的责任。“普法”，就是肩负持续开展法律知识宣传普及的责任；“服务”就是为困难群众答疑解惑，维护其合法权益。遇到协理员难以解答的法律问题，发挥引导作用、积极为群众办理法律服务事项提供帮助。“解困”，就是协助村级基层组织做好纠纷调解，矛盾化解以及群众所需的法律帮助，生产生活中遇到的难题。“维稳”就是承担保护一方平安的责任。“普法、服务、解困、维稳”是“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的具体化和路线图。县委县政府对协理员的工作目标和工作职责以及业务培训、职责公示、量化管理、奖励激励、考评监督等作了机制性确定。

（三）保障“钱”的落实。2018年5月，县委常委会同意“给予法律协理员每月100元补助，由县财政纳入预算。”实行“一年一兑薪”，同时，对协理员按照工作职责配合乡镇（街道）开展综治信访维稳等工作的，实行绩效奖励，参照2012年制定的《顺昌县人民调解以奖代补实施意见（试行）》“按调解件数或次数给予补贴，补贴所需资金以政府购买服务方式，由财政统一给予保障。”据初步测算，全县每年这项支出18万元，加上以奖代补的支出，基本公共支出达到30万元左右。顺昌县是经济欠发达地区，省定贫困县，各项社会事业的开支压力大，由县财政统筹解决协理员的待遇问题，足以说明县委、县政府强化公共法律服务建设的决心和致力“法治顺昌”建设远见卓识。当然，149名协理员都有自己赖以生活的“主业”，或在村级组织担任干部，或日常经营自己的责任山、责任田，从事种植养殖，或就近在建筑工地打工，或帮助村民建房做水电配套以及提供家电维修等，有一份固定的收入。县财政给予的100元加上以奖代补，只是一种补助。但也就是这样极为微不足道的“补助”，却让协理员格外珍惜，感觉是对个人价值的认可和所肩负责任的鞭策。

（四）明晰“责”的担当。县委、县政府对公共法律服务协理员这支队伍既“厚爱”又“严管”，要求司法局“加强业务培训、加强能力建设、加强履职考评、加强监督管理”。两年来，县司法局举办8期培训班，完成了对149位村（居）法律服务协理员的轮训任务；司法局、综治办等单位联合制定考评和量化管理制度；各乡镇（街道）综治办、司法所每季度对辖区内公共法律服务台账进行检查，同时不定期对服务对象进行电话回访等方式核实。各乡镇（街道）司法所也根据选任的法律协理员人员名单，制作法律服务公示牌和便民联系卡，法律服务公示牌全部在村（居）部或公共法律服务室门口挂牌公示，内容包括法律协理员的姓名、联系电话、服务范围等基本信息。

顺昌县在建立公共法律服务协理员、推进公共法律服务向基层延伸覆盖过程中，大胆思考，审慎答题，取得较好成绩。调研期间，我们获得的深刻印象是：乡村需要公共法律服务工作室，群众欢迎公共法律服务协理员。虽然他们只是关键少数，但他们却在基层日渐发挥着关键作用。

两年来，顺昌县公共法律服务协理员所在村居共排查调处矛盾纠纷 1682件，成功率达96%以上；参与普法宣传活动326场次，现场解答或协助解答群众法律咨询服务1653人次，发放普法宣传资料51235份；累计协助司法所接收社区服刑人员和安置帮教对象818人，定期走访社区服刑、安置帮教2426人次，安置率与帮教率均达100%，无发现重新违法犯罪,有效维护了所在村（居）的安全稳定。

（一）公共法律服务协理员确保了“小事不出村”。2018年9月2日，郑坊镇俸窠村村民张景徒在帮峰岭村曹芳卫的山场砍伐毛竹时意外死亡，死者家属到曹芳卫家讨要说法，双方无法对赔偿数额达成一致。死者家属情绪激动，扬言要采取抬尸上门、在曹家做法事等极端手段。一场意外死亡事件，很可能演变成两村两姓之间的群体性事件。村公共法律服务协理员张景富得知情况后，立即赶往现场调处。一方面安抚死者家属的情绪，告诫当事双方不能做出极端行为。另一方面，张景富与司法所工作人员共同组织双方进行调解，最终达成初步协议，曹芳卫先赔付人民币八万元办丧事，死者家属将遗体火化。随后，张景富协助死者家属到顺昌县法律援助中心申请法律援助，通过诉讼解决了纠纷。

（二）公共法律服务协理员补齐了公共法律服务的短板。元坑镇谟武村村民肖老太老伴已过世，孩子都在外打工。2019年1月初，肖老太未经孩子们同意就自作主张将15亩自留山转让给同村的廖某经营，在见证人的见证下签订了正式的转让合同。儿女回家过年时得知此事，找到廖某要求收回自留山。廖某坚决不同意退回。双方找到谟武村司法协理员张巧明要求调解后，都认为协理员偏袒对方。张巧明对当事双方说：既然大家觉得我掌握的法律知识不多，要不你们分别咨询律师，他们肯定会给你们公道的说法。于是，拨通了县中心律师的电话。双方经分别咨询后，接受了律师的“说法”，廖某归还肖老太自留山，肖老太支付5%的违约金给廖某。

（三）公共法律服务协理员解决了“信息不对称”的问题。公共法律服务协理员是群众推选出来的，并在司法行政机关“认证”“挂号”过，情况熟悉、工作相对专业，由他们出面了解事情原委、采集相关信息，提出法律意见，继而引导和帮助协商解决问题，群众信得过，一些看似复杂的问题就能迎刃而解。2019年3月15日，高阳乡李坝村村民汪建和因为林权采伐审批受阻一事，多次到乡政府发泄怨气，说林业站故意刁难他。村公共法律服务协理员张群旺掌握这一情况后，及时赶到汪建和家中了解情况。原来，汪建和的父亲汪木婢早年同汪生旺、魏增荣三人在村里共同栽种了15亩的杉木苗，现已成林可以采伐。汪建和到林业部门办理采伐审批手续，被告知要持证人本人来办理。汪建和的父亲汪木婢，以及汪生旺、魏增荣均已离世，若子女前来办理，要有财产继承协议书等材料。汪建和则认为，老人在去世前已将林权等家产分配清楚，各家兄弟姐妹们都没有异议，是林业站不肯办。协理员张群旺一方面向乡林业站了解工作流程，一方面到乡公共法律服务站工作人员咨询，终于弄清了财产继承协议办理的程序及需要事先准备好的旁证材料。3月22日，张群旺召集齐了汪木婢老人名下有继承权的子女，到高阳乡司法所签署财产继承协议书，之后到林业站办妥了采伐审批手续。不到一个小时，一宗看似复杂的财产继承事项圆满办理。

（四）公共法律服务协理员促进了群众“解决问题靠法”意识的形成。村（居）公共法律服务工作室的建立，为群众提供了一个普及法律知识、咨询和办理法律事项的好场所。协理员针对问题普法，充分利用不同案例及相关法律、法规进行普法。同时，耐心解答村民在法律知识上的疑惑，消除他们认为法律是压制工具的错误认识，引导村民从法律角度来维权和解决问题。现在，村民遇到矛盾纠纷肯定会把公共法律服务工作室作为解决问题的必去之处，即使没有问题，也会时常过来坐一坐、聊一聊。养老的问题、财产继承的问题、孩子在外打工遇到的问题等等，都是他们关切的问题。如果协理员无法解答，他们会通过“12348手机ＡＰＰ”请县中心坐班律师或网络律师回复群众的答问。助推了学法用法尊法守法良好氛围在农村的形成。

坚持以人民为中心，建立“村（居）公共法律服务协理员”，是顺昌县学习贯彻党的十九大精神、加快建设公共法律服务体系的一次有益探索，对司法行政机关做好“我是谁？为了谁？”答题，做好新时代司法行政系统服务社会、服务群众大文章有着极其深刻的意义和启示。

（一）这是一种“驻在式”有时间和人员保障的法律服务创新。顺昌依靠公共法律服务协理员的作用，把矛盾纠纷消除在源头、化解在基层，防患于未然。由于协理员了解村情、熟知风土、说的是“家常话”,讲的是“大众理”,群众易于理解、愿意接受。如洋墩乡洋墩村公共法律服务协理员杨凌强，2019年3月21日在处置一起因公路拓宽工程导致某村民祖坟被挖而引发的激烈纠纷时，坚持法理情并重，把可能引发大规模冲突的纠纷及时有效化解在萌芽。对此，村主任谢长乐评价杨凌强：“普法在前、案例并举、人熟脸熟、调处灵活”。为确保邻里纠纷、家族矛盾得到及时有效化解，各村（居）还推选和委托在本地具有较高威望的老干部老同志担任公共法律服务工作室的义务调解员，利用他们丰富的调解经验和名望为群众排忧解难。

（二）这是一种“接地气”贯穿事件全程的贴心法律服务举措。公共法律服务协理员土生土长，与群众语言相通，习俗相同，加上他们注重人文关怀，参与邻里纠纷调解易于被群众接受。郑坊镇峰岭村公共法律服务协理员肖周明，2018年12月7日在调处因长期山林权属争议而导致双方纠集数十位村民即将“干仗”的群体性冲突时，第一时间向镇综治办、司法所汇报，并立即到现场稳控村民情绪，耐心宣传相关政策法规，引导双方通过协商解决争议，避免事态激化。之后与镇林业站和村委会一起，多次召集双方协商，为有争议的林地进行确权，实现了案结事了人和。

（三）这是一种“高标准”检验法律服务工作者履职能力的方式。充分整合人民调解员、法治宣传员、舆情信息员、特殊人群管理员“四员一责”职能，将司法所的各项职能通过“工作室”复制到村（居），实现了司法行政工作窗口前移、力量下沉，有效延伸了司法行政工作在村（居）的实际存在。县司法局从职责定位、任务下达、台账审查、群众评议、激励兑现等方面建立了严格周密的“一季一核查、一年一考评、三年一选任”等制度，使“指挥棒效应”发挥了积极作用。公共法律服务协理员在基层做了什么？效果如何？群众是否满意的“热图”都能适时反映到县司法局指挥中心的“大屏幕”上。与此同时，“法”的头衔，“法”的责任，使149名协理员通过组织培训、自觉学习、平时实践积累，形成了“打铁还需自身硬”的自觉和良好的学风。

在调研中我们也发现一些亟待改进和提高的问题。如：基于对公共法律服务体系建设主观认识局限和客观条件制约等因素，公共法律服务协理员的工作标准、能力水平、服务实绩参差不齐；在制度设计上也有待进一步完善和改进；在用好用活信息化手段为群众提供更加及时有效的公共法律服务产品上依然缺乏好的办法等。为此建议如下：

（一）建议加强对“村居公共法律服务协理员”的专业培训。上级主管部门要走下去总结经验，指导基层把握政策、提升理论、丰富内涵、充实内容、完善制度，把加强基层法律服务工作者“四化”建设列入培训计划，推动“一学三比”活动在基层形成高潮。

（二）建议将公共法律服务融入政务综合服务。公共法律服务是公共社会服务的一部分，将公共法律服务体系并入政府服务平台，开展综合性受理办理公共法律服务，有利于节省阵地建设经费、精简人员支出和政府自身监督考核，有利于基层法律服务人员把精力放在推进基层矛盾化解和提供法律服务上。